ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΝΟΜΟΣΧΕΔΙΟΥ «Θεσμικό πλαίσιο για τη δημιουργία καθεστώτων Ενισχύσεων Ιδιωτικών Επενδύσεων για την περιφερειακή και οικονομική ανάπτυξη της χώρας»

Αναμφίβολα, βασικός μοχλός υποστήριξης της αναπτυξιακής πολιτικής είναι το Πρόγραμμα των Δημοσίων Επενδύσεων, το οποίο κατά τις προηγούμενες περιόδους διέθεσε συνολικά το 2004 περίπου 9,5 δις, ενώ το 2011 το ποσό ανήλθε στα 6,6 δις. Ωστόσο, μέσα στο καθεστώς δημοσιονομικής προσαρμογής και λιτότητας, από το 2009 έως σήμερα, το ΠΔΕ έχει απωλέσει περίπου 20 δις σωρευτικά, γεγονός που είχε ασφαλώς αρνητική επίδραση στην αναπτυξιακή δυναμική και την αδυναμία ανάσχεσης του υφεσιακού κύματος που ακολούθησε τη δημοσιονομική προσαρμογή.

 

Εν τω μεταξύ, στο σύνολο της οικονομίας ο δείκτης σχηματισμού ακαθάριστου παγίου εξοπλισμού υποχώρησε πάνω από 100 μονάδες βάσης από το 2005 έως το 2015, ήτοι μειώθηκαν οι επενδύσεις πάνω από 30δις.

Επιπλέον, ο δείκτης χρησιμοποίησης εργοστασιακού δυναμικού (δείκτης που καταγράφει ουσιαστικά το πλεονάζον παραγωγικό δυναμικό που βρίσκεται σε αδράνεια) σημειώνει χαμηλά ποσοστά αγγίζοντας το 65% μεσοσταθμικά στους κλάδους της ελληνικής οικονομίας, με τις μικρές επιχειρήσεις να βρίσκονται σε πολύ χαμηλότερα όρια (50-55% σύμφωνα με κλαδικές έρευνες της ΕΤΕ και του ΙΜΕ-ΓΣΕΒΕΕ).

Παρά το γεγονός ότι τα προηγούμενα χρόνια, και ιδιαίτερα τις περιόδους που η οικονομία κατέγραψε υψηλά επίπεδα ανάπτυξης, ο πολλαπλασιαστής των δημοσίων επενδύσεων δεν πέτυχε υψηλούς ρυθμούς συνεισφοράς στη μεγέθυνση του ΑΕΠ, ο αναπτυξιακός νόμος ήταν ένα σημαντικό εργαλείο μόχλευσης και παροχής ρευστότητας σε επιχειρήσεις. Ασφαλώς, η αποτυχία των 2 τελευταίων αναπτυξιακών νόμων να κλείσουν με ολοκλήρωση όλων των εγκεκριμένων σχεδίων, τόσο λόγω της κρίσης που ενέσκηψε, όσο και εξ αιτίας  του ατελούς σχεδιασμού, εγείρει ερωτηματικά για τη διάρθρωση και την αξιολόγηση των τότε εγκεκριμένων επενδύσεων. Αλλά τούτο δεν ακυρώνει ένα σημαντικό πυλώνα ενεργούς πρόκλησης επιχειρηματικών και επενδυτικών πρωτοβουλιών, που αν λειτουργήσει συνδυαστικά με την προσέλκυση άμεσων ξένων επενδύσεων, δύναται να δημιουργήσει όρους ταχείας ανάκαμψης της ελληνικής οικονομίας. Σύμφωνα άλλωστε με εκτιμήσεις επιστημονικών φορέων, για την ανάταξη της οικονομίας απαιτείται ένα επενδυτικό πλάνο προσέλκυσης 15-20 δις ετησίως, το οποίο θα πρέπει να προκληθεί τόσο από δημόσιες αλλά και ιδιωτικές παρεμβάσεις.

Δεν πρέπει να λησμονούμε ότι βασικός πυλώνας στην αναπτυξιακή διαδικασία αποτελούν αναμφισβήτητα οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις, ιδιαίτερα εκείνες που μπορούν να συνδυάσουν την οικονομία γνώσης, καινοτομίας και αύξησης απασχόλησης- δηλαδή οι επιχειρήσεις που έχουν ένα μακρόπνοο ορίζοντα ανάπτυξης. Σε μια περίοδο που η πλειονότητα των μικρών επιχειρήσεων, που παράγουν το 87% των θέσεων απασχόλησης (και ιδιαίτερα καλύπτουν το μεγαλύτερο ποσοστό απορρόφησης των νεοεισερχόμενων και δημιουργίας νέων θέσεων σύμφωνα και με έρευνα της Ευρ. Επιτροπής, 2011)  και το 75% της προστιθέμενης αξίας (βλέπετε πίνακα) έχουν περιορισμένη πρόσβαση στη χρηματοδότηση, ενώ παράλληλα εξωστρεφείς επιχειρήσεις πλήττονται από τον κίνδυνο της χώρας και τη συσταλτική οικονομική πολιτική, η ενίσχυση βιώσιμων επενδυτικών σχημάτων πρέπει να αποτελεί μια σταθερή οικονομική επιλογή. Ο Αναπτυξιακός Νόμος πρέπει να λαμβάνει υπόψη την οικονομική πραγματικότητα και να προσαρμόζεται στα ειδικά χωρικά, επιχειρηματικά και γεωγραφικά χαρακτηριστικά της χώρας. Παραμένει ωστόσο αμφίβολο και κανείς δεν μπορεί να εγγυηθεί κατά πόσο ο δημοσιονομικός διορθωτής δεν θα επιδράμει κατά προτεραιότητα αν χρειαστεί σε αυτήν την κρίσιμη για την εθνική οικονομία κατηγορία δημόσιας δαπάνης.

Θεσμικό πλαίσιο

Είναι σαφές ότι η νομοθέτηση ενός συνόλου επενδυτικών προγραμμάτων δε σηματοδοτεί αυτόματα την επιστροφή σε αναπτυξιακή τροχιά, είναι όμως απαραίτητη προϋπόθεση για την αποκατάσταση του κλίματος εμπιστοσύνης στην αγορά. Κατά μια έννοια, υπό κανονικές συνθήκες, οι φορείς της αγοράς και οι επενδυτές θα πρέπει να σχεδιάζουν με βάση ένα τακτικό πρόγραμμα ενισχύσεων- χρηματοδότησης, το οποίο θα ανακοινώνεται κάθε 3-4 χρόνια και θα προσαρμόζεται στο στρατηγικό σχεδιασμό παραγωγικής κατεύθυνσης της χώρας και τις σύγχρονες εξελίξεις στο διεθνές και εγχώριο μακροοικονομικό και τεχνολογικό περιβάλλον. Παράλληλα, ο επενδυτικός-αναπτυξιακός νόμος σαφέστατα πρέπει να συνοδευτεί από μια σειρά διευθετήσεων στο πεδίο της καθιέρωσης σύγχρονων χρηματοδοτικών εργαλείων και μορφών οργάνωσης της χρηματοδότησης (τα οποία θα πρέπει να αποτελέσουν μέρος της αναπτυξιακής διαδικασίας). Οι δυνατότητες που προσφέρουν οι διεθνείς χρηματοπιστωτικοί οργανισμοί σε συνδυασμό με τα εθνικά και ευρωπαϊκά εργαλεία πρέπει να αξιοποιηθούν στο ακέραιο.

Αξιολόγηση

Η πρόταση εισαγωγής του συγκεκριμένου πλαισίου για το νέο Αναπτυξιακό Νόμο περιλαμβάνει επί της αρχής θετικές πτυχές, όπως είναι η εισαγωγή φορολογικών κινήτρων με μνεία σε σταθερό φορολογικό περιβάλλον, η ενίσχυση συνεργατικών σχηματισμών με κίνητρα συνεργιών, η ενίσχυση επιχειρήσεων με δυναμική εξωστρέφειας, η σύνδεση θετικής αξιολόγησης των σχεδίων με τη δημιουργία και διατήρηση θέσεων απασχόλησης,  η διασύνδεση των εγκεκριμένων σχεδίων με τις διαδικασίες ταχείας αδειοδότησης- στις Στρατηγικές επενδύσεις. Επιπλέον, θα πρέπει να αναφερθεί ότι είναι θετική η διεύρυνση των δικαιούχων στο πεδίο της καινοτομίας, στον τομέα της κοινωνικής οικονομίας, στις συνεταιριστικές μορφές επιχειρήσεων, συμπεριλαμβανομένου του αγροδιατροφικού τομέα.

Επί της ουσίας, όμως και στην πραγματική του εκδοχή- όχι στη διακηρυκτική του οπτική-  φαίνεται να αποκλείει όλες εκείνες τις ομάδες- στόχους, στους οποίους κατ΄ αρχήν ο νομοθέτης επικαλείται για την εισαγωγή του Αναπτυξιακού Νόμου. Τα κριτήρια υπαγωγής στον Αναπτυξιακό Νόμο προσομοιάζουν σε ένα καλοφτιαγμένο παζλ αποκλεισμού της συντριπτικής πλειονότητας των επιχειρήσεων, είτε πρόκειται για νέες, για παραδοσιακές, για καινοτόμες, εντάσεως εργασίας ή κεφαλαίου. Τα σωρευτικά κριτήρια της τήρησης βιβλίων Γ’ κατηγορίας οδηγούν σε μεγαλύτερη συγκεντροποίηση και ομογενοποίηση της αγοράς. Άραγε, ποιος ο λόγος να διαμορφωθεί ένα cluster8 επιχειρήσεων αν η κάθε επιχείρηση που το απαρτίζει είναι κερδοφόρα επί 7 χρόνια, δηλαδή όταν σημειώνει αυτόνομα κέρδη σε ένα περιβάλλον ύφεσης κατά 25%;   Άραγε, για ποιο λόγο αποκλείεται το 85% των Μικρομεσαίων επιχειρήσεων μέσα από ένα πλαίσιο αλληλοαναιρούμενων κριτηρίων; Στη σημερινή του εκδοχή και δεν πρέπει να έχουμε αυταπάτες, πρόκειται για ένα νομοσχέδιο – που ενώ στη βάση των διακηρύξεων του είναι στοχευμένο στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις-, ελάχιστες εξ αυτών θα είναι σε θέση να υποβάλλουν φακέλους υποψηφιότητας, στη μοναδική κατηγορία ενισχύσεων που εμπίπτουν σύμφωνα με το άρθρο 5.1γ.

Επί της διαδικασίας εφαρμογής πρέπει να λυθούν κάποια επιπρόσθετα προβλήματα δημοσιότητας και διαχείρισης. Απαιτείται μια συγκροτημένη προσπάθεια κωδικοποίησης και απλοποίησης των δικαιούχων ανά κατηγορία ενίσχυσης, γεωγραφική περιοχή και κλάδο, διότι ο υποψήφιος επενδυτής αντιμετωπίζει στην υφιστάμενη δομή του ένα πολύπλοκο σύστημα κατάταξης, χωρίς κατευθύνσεις ως προς την άριστη επιλογή του κατάλληλου χρηματοδοτικού σχήματος. Παράλληλα, υποχρεούται να αναμένει την εξειδίκευση διατάξεων του Νόμου με επιπρόσθετες υπουργικές αποφάσεις και δευτερογενή νομοθεσία.  Τούτο οδηγεί σε αύξηση του διοικητικού κόστους των επιχειρήσεων εξ αιτίας της προκληθείσας ανάγκης διαρκούς προσφυγής σε εξωτερικούς αξιολογητές και συμβούλους του επενδυτικού του σχεδίου.

Οι προτάσεις της ΓΣΕΒΕΕ επί των άρθρων έχουν ως ακολούθως:

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΣΕΒΕΕ ΕΠΙ ΤΩΝ ΑΡΘΡΩΝ ΤΟΥ ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΥ

  1. Μείωση της ελάχιστης απαιτούμενης επένδυσης για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (άρθρο 5, Προϋποθέσεις υπαγωγής, να οριστεί στις 50-75,000€). Η συμμετοχή των μικρών επιχειρήσεων στα αναπτυξιακά προγράμματα και στις δημόσιες συμβάσεις παραμένει εξαιρετικά περιορισμένη (11% και 18% αντίστοιχα σύμφωνα με τις μελέτες ΙΜΕ ΓΣΕΒΕΕ), και βασική αιτία είναι η παραπάνω ρύθμιση. Οι μικρές επιχειρήσεις αποτελούν πυλώνες ανάπτυξης της τοπικής οικονομίας και αύξησης της απασχόλησης, και με βάση αυτά τα  κριτήρια θα πρέπει να αξιολογηθούν.
  2. Απάλειψη της διάταξης που υποχρεώνει τις επιχειρήσεις που θα αιτηθούν την ένταξή τους στον Αναπτυξιακό Νόμο να τηρούν βιβλία Γ’ κατηγορίας (άρθρο 21, παρ. 1). Αυτή η υποχρέωση αποκλείει μεγάλο ποσοστό μικρών επιχειρήσεων και τις απομακρύνει από την αναζήτηση βιώσιμων καινοτόμων μεθόδων παραγωγής, με σκοπό την επιχειρηματική και οργανωσιακή τους αναβάθμιση. Το επιχείρημα της αδυναμίας αξιολόγησης δεν ευσταθεί, διότι δύνανται να υιοθετηθούν αντίστοιχα κριτήρια με ΕΣΠΑ (φορολογικά και ασφαλιστικά έγγραφα, και μάλιστα αυτεπάγγελτα). Πρέπει να δοθεί τουλάχιστον μεταβατικός χρόνος προσαρμογής.
  3. Το κριτήριο της δημιουργίας νέων θέσεων απασχόλησης αξιολογείται θετικά (άρθρο 8, παρ. 5), ιδιαίτερα για τις περιπτώσεις των ΜμΕ που κατέχουν το υψηλότερο ποσοστό δημιουργίας νέων θέσεων απασχόλησης. 
  4. Καθιέρωση υποχρέωσης για δημοσίευση αναπτυξιακού προγράμματος κάθε 4-5ετία. Σταθερότητα φορολογικού πλαισίου για όσο διάστημα ισχύει ο Αναπτυξιακός Νόμος για όλες τις επιχειρήσεις. Αξιολόγηση αποτελεσμάτων αναπτυξιακού ως προς τα κοινωνικά και οικονομικά οφέλη (πολλαπλασιαστής, περιφερειακή ανάπτυξη) μέσα από συνέργιες Ινστιτούτων ενδιαφερόμενων μερών, ΚΕΠΕ, Γραφείο Προϋπολογισμού Βουλής. Είναι θετική η πρόβλεψη δημιουργίας του Αναπτυξιακού Συμβουλίου, με τη λειτουργία της Επιστημονικής Επιτροπής και της Επιτροπής Κοινωνικών Εταίρων και Δημόσιας Διοίκησης (Άρθρα 70-73), που καλύπτουν ένα σημαντικό θεσμικό κενό αξιολόγησης συνεπειών από την εφαρμογή των αναπτυξιακών πολιτικών.
  5. Ένταξη στον Επενδυτικό Νόμο δικαιούχων που έχουν ως σκοπό την αναβάθμιση υφιστάμενων παραγωγικών μονάδων ή της επαναλειτουργίας σχολαζουσών μονάδων εργοστασίων, ή την ένταξη αντίστοιχων περιπτώσεων σε συνεργατικά σχήματα που παράγουν τεκμηριωμένα οικονομίες κλίμακας. Δεν αρκεί η υποπερίπτωση των εξαγορών, να διευρυνθεί και στις περιπτώσεις επαναλειτουργίας με συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Η επαναλειτουργία μιας επιχείρησης θα πρέπει να ενθαρρυνθεί είτε μέσω εξαγορών, είτε μέσα από συγχωνεύσεις και αναδιαρθρώσεις. Περιγράφεται άλλωστε στη γενική κατηγορία του στόχου του άρθρου 1.η (ενθάρρυνση συγχωνεύσεων) και πρέπει να εξειδικευτεί σε επιχειρηματικές δράσεις που έχουν υψηλή προστιθέμενη αξία για την ελληνική οικονομία.
  6. Θα πρέπει να υπάρξει μια έξυπνη εξειδίκευση της πρότασης για χρήση των υφιστάμενων αποθεματικών ή μελλοντικών κερδών, με κίνητρο την αναλογική μείωση των φόρων επί των κερδών που αποθεματοποιούνται και κατατίθενται σε ειδικό λογαριασμό αναπτυξιακού ταμείου (επέκταση άρθρου 5δ και προσδιορισμός δράσεων στο άρθρο 59). Προτείνεται η καθιέρωση ειδικού λογαριασμού τοποθέτησης κεφαλαίων από κέρδη χρήσης, τα οποία δε θα φορολογούνται και θα διατίθενται από ειδικό ταμείο σε αναπτυξιακούς σκοπούς μικρών επιχειρήσεων. Δράσεις του Αναπτυξιακού δύνανται να χρηματοδοτούνται από αυτό το Ταμείο, το οποίο θα μοχλεύει και χρήματα άλλων διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων.
  7. Ο ελάχιστος αριθμός συμμετοχής 8 επιχειρήσεων για τη δημιουργία συνεργατικού σχηματισμού, δυνητικού δικαιούχου ενίσχυσης αποτελεί μια αυθαίρετη πρόβλεψη, που αποτρέπει την κινητοποίηση συνεργατικών δράσεων
  8. Πρόβλεψη δικαιώματος συμμετοχής, σε καθετοποιημένα σχήματα παραγωγής και διακίνησης και συνεργατικών σχηματισμών  σε επιχειρήσεις εξαιρούμενων κλάδων ενίσχυσης (άρθρο 7), όπως σε αυτές που δραστηριοποιούνται στο εμπόριο και την εστίαση (ευρύτερα στον αγροδιατροφικό και τουριστικό κλάδο). Έμφαση θα πρέπει να δοθεί στις  συμπράξεις, αλυσίδες αξίες και δικτυώσεις που δύνανται να πραγματοποιηθούν σε διαπεριφερειακό και διακλαδικό επίπεδο.
  9. Πρέπει να εκσυγχρονιστεί και όχι να υποβαθμιστεί η διαδικασία συλλογής και αξιολόγησης των επενδυτικών σχεδίων  (άρθρο 14), καθώς και ελέγχου υλοποίησης. Η διαδικασία αξιολόγησης των επενδυτικών σχεδίων (άρθρο 14) θα πρέπει να πληροί βασικούς κανόνες διαφάνειας και σύγχρονης ηλεκτρονικής διακυβέρνησης (έλεγχος πορείας αίτησης, αριθμός προτεραιότητας, πιθανός χρόνος ελέγχου κα). Το μητρώο αξιολογητών και ελεγκτών πρέπει να καταρτίζεται με ελάχιστα αντικειμενικά τυπικά και ουσιαστικά κριτήρια επιστημονικής επάρκειας (πτυχίο, εμπειρία), διαφάνειας και αφού έχουν προηγηθεί ανοιχτές διαδικασίες κατάρτισης/ εκπαίδευσης δίχως αυτές να αυξάνουν το κόστος συμμετοχής ή να αποκλείουν ομάδες επαγγελμάτων. Προτείνεται η διεύρυνση του αριθμού αξιολογητών για λόγους διαφάνειας (άρθρο 24, 25).
  10. Η μέριμνα που λαμβάνεται για τις επενδύσεις των προηγούμενων νόμων και δύνανται να ολοκληρωθούν μέσα από συγκεκριμένες ρυθμίσεις αποτελεί θετική πρωτοβουλία (άρθρο 14), ωστόσο η χρονική έκταση των επιχορηγήσεων δημιουργεί προβλήματα ουσιαστικής κινητοποίησης της επένδυσης (το 6μηνο υλοποίησης είναι πολύ περιοριστικό).  Πρέπει να εξεταστούν κατά προτεραιότητα ειδικές περιπτώσεις επενδύσεων που αξιολογήθηκαν και μεταφέρθηκαν από εθνικούς νόμους σε προγράμματα ΕΣΠΑ, και αντιμετωπίζουν σοβαρά προβλήματα γραφειοκρατίας.
  11. Άμεση εξειδίκευση των ΚΥΑ (άρθρα 7, 29) για διασφάλιση σταθερότητας, διαφάνειας και αποτελεσματική οργάνωση των σχεδίων και χρονοδιαγραμμάτων των επενδυτών.
  12. Προσαρμογή του Νόμου για τις Στρατηγικές Επενδύσεις (ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΙΓ), ώστε να περιλαμβάνει όλες τις εντασσόμενες επενδύσεις σε διαδικασίες επιτάχυνσης της υλοποίησης, τουλάχιστον ως προς το διοικητικό σκέλος αδειοδότησης (άρθρο 68).